在组织法视域下行政负责人的职权和职责均有明确的规定，一方面行政首长需要对行政机关及其工作人员的全部行为负最终责任，另一方面行政首长享有机关中最终也是最大的行政权力。
基于上述原因，本文建议我国立法在保留现有责任机制的同时，借鉴美国司法审查的经验，对于滥用诉权的原告施加制裁，对于被告的不当行为加以惩罚。审结272882件，上升51.46%。
《规定》第5条较为详细地规定了七种情形下的举证规则，相较于《条例》，可以说已经是比较全面具体了。如果行政机关仅以原告的描述为关键词进行检索，进而简单答复政府信息不存在，亦属未能能尽到检索义务。赵正群、沈彩亚：《环境信息公开公益诉讼现状考察》，载《湖南警察学院学报》2014年第5期。另一方面，确立公开原则指导下的司法审查规则体系，这一体系主要包括举证责任倒置原则和公开推定原则。以美国政府信息公开诉讼为例，法院对信息公开诉讼案件的审理适用重新审查标准，也就是说审查法院完全不顾行政机关的意见，独立对事实问题作出裁定。
由此可见，政府信息公开诉讼的原告并不限于申请人。区分公安机关的行政职能与刑事司法职能，认定公安机关行使刑事司法职能形成的信息属于国家秘密事项，不予公开。[19]因此，行政批示是一种基于职务而来的权力，在科层制下其获得了绝对的执行力。
由其做出的批示被复印转交电管所执行，成为电管所做出强制断电行为的直接依据，并且该批示为行政相对人所知晓。[4]二是从行政法的视角对行政批示进行规范化研究。这种分类有助于对行政批示进行规范与权利救济。[21] 总之，行政首长对于其管辖范围内的所有行政事务享有支配权，行政批示属于负责人个人意志外化的结果，经过行政批示程序环节，负责人的个人意志转化为行政机关的意志。
行政批示的对象既包括具体行政相对人也包括不特定的多数人。有学者认为行政批示只是行政行为作出的一种辅助程序，是行政机关负责人行使职权的手段之一，并不直接对外发生法律效果。
第四，要区分行政批示与行政批复。例如，在新安县人民政府诉新安县和兴化工有限公司行政决定案中，[24]新安县主管环保工作的县政府领导具有针对县辖区内有关环保工作做出批示的权力。因此，可以说行政批示是本土的特产，是中国几千年来政治秩序运行中一种独特的行政现象，是行政权运行不可缺少的环节。[34]还有学者指出： 如果不是因为复议和诉讼的受案范围问题，我们也就没有必要作内部行政行为和外部行政行为之类的分类。
科层制中的每一个人员都要对自己及下属的行为负责，因此他对下属就具有命令指挥权，下属则必须服从。行政诉讼法典从来都没有规定内部行政行为不可诉，而是学术界自己总结认为内部行政行为不可诉。[12]我国《宪法》第86条第2款规定：国务院实行总理负责制。[10]参见前注[4]，朱德米、杨四海文。
二是在行政法传统上，行政批示应当属于行政组织法范围内的，但是行政组织法的问题向来不会进入司法程序，因而它不是法律人的法(哈耶克语)。批示的范围的不确定性和批示的保密给规范研究带来了很大的局限，笔者能够开展的调研只能针对具体的行政执法案件，根据近年笔者对行政执法案件的调查，行政执法中的个案批示常存在于三种状态：一是，相关负责人在行政执法个案办理流程中的特定环节以书面形式表明个人意见，比如，工商行政管理局机关负责人于《立案审批表》上做出立案审核意见或机关负责人于《行政处罚决定审批表》上做出最终的审核意见。
三是行政法学界一直认为行政批示行为属于内部行为和过程性行为而不值得研究。其实，到目前为止并没有任何法律、法规、规章和其他规范性文件对行政批示的范围进行规定，什么该批什么不该批基本上由行政负责人说了算，只要是负责人职权范围(分管)的事，只要有下属请示汇报，负责人都会作出批示。
决定性批示是指负责人针对请求内容经分析研究之后做出的决策性答复，这种批示常见于机关内部裁量异议之上。审批性批示是指负责人对下级人员的请示表达同意、部分同意或不同意等个人观点或意见。(一)行政组织法视角下的行政批示 行政组织法是行政批示存在的基础，也是其获得正当性的根本所在，行政组织法解决了批示权力来源及正当性问题。[5]秦小建教授等则认为行政批示是负责人意志表达的主要方式，并对批示的特征与性质等进行了描述和界定，在对行政批示进行类型化的基础上，提出应将行政批示纳入行政法的规范框架中，实现行政批示的制度化与规范化，促进行政批示功能的发挥。步骤性批示是指负责人做出的仅起程序衔接作用的批示。在普通民众眼中，行政负责人则是行政机关的化身，批示意见与机关文件(行政决定)的效力并无二致。
[14]行政负责人责任制的建立和强化，同时也意味着行政权力的取得和强化，行政机关内部权力分层的等级架构得以建立。因为政治学视角、行政管理视角和行政法视角关注行政批示的重点是不一样的。
负责人必然对行政决定拥有最终决定权，行政批示恰巧与科层制的价值目标相耦合。王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2016年版，第223-224页。
[19][德]马克斯•韦伯：《经济与社会》(下册)，林荣远译，商务印书馆1998年版，第243页。[18]现代政府在民主外衣的包裹下，通过紧密的科层制结构设计，行政命令得以在行政系统内部有效传达，既维持了行政权力运行的有序化，又有助于行政效能的提高。
一般说来，行政批示的法律规制路径无外乎从立法、行政与司法三个方面进行。科层制下每一权力伴随着不同的责任，负责人对整个行政机关的行为承担最后的政治责任与法律责任。……法国行政法院的判例采取折衷主义的态度。然而，从行政批示的行为过程来看，领导做出批示之后传达给下属，下属根据批示的内容来行为，特别是在个案批示的情况下。
外部化是部分行政批示具有行政行为法意义和内涵的关键条件。我国《宪法》第86条第2款、第105条第2款规定了我国实行行政首长负责制。
情节严重的，依照有关规定对行政执法机关负责人进行问责。行政批示在实践中所表现出来的问题，说明将其纳入行政法治框架进行规范化治理非常必要。
其次，行政批示不涉及行政相对人的参与。因为诉讼的目的是救济权利，只要权利受到损害就必须救济。
[35]而法院在实践中也在不断面对这类问题，并试图做出突破。它是一种书面处理行为。我国《宪法》第105条第2款规定：地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。因为现行行政法总是研究外部行政行为和可提起诉讼的行为，所以批示行为被现行制度排除在行政法秩序之外，是一种隐藏在窗户纸后的特殊行为。
我国《公务员法》第12条第5款对执法人员的服从义务进行了规定，[26]并且该法第53条第4款以禁止性规范的形式对该义务进行了确认。依附于职位之行政权力，自上而下分配，形成金字塔型之权力结构。
一般认为，行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所做出的具有法律意义的行为，关涉主体要素、职权职责要素和法律效果。[14]例如，《重庆市行政执法基本规范(试行)》第125条规定：行政执法机关违反本规范规定的，由市、区县(自治县)政府法制机构责令限期改正。
请将此文复印转相关单位执行。[35]叶必丰：《行政行为原理》，商务印书馆2014年版，第42页。
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